Оценка воздействия на окружающую среду при обосновании лимитов и квот добычи охотничьих ресурсов: как правильно организовать, чтобы успешно пройти государственную экологическую экспертизу?

Вместо предисловия. Уважаемые коллеги, представленная статья является результатом наработок команды специалистов бывшего Охотуправления Курганской области. На сегодняшний день, в результате спланированной «кампании», коллектив управления, которое в недавнем прошлом было одним из лучших в стране, распался. Совершенно очевидно, что с уходом специалистов из менеджмента отрасли уходит самое важное — опыт. Обновление целых команд управленческих структур без сохранения наработанного «наследия» неминуемо ведёт в работе к «хождению по кругу, подобно ослу, привязанному к колышку». Казалось бы, не нужно объяснять очевидное, что развитие в любой деятельности тотально обусловлено прошлым опытом. Для того чтобы направление деятельности становилось успешным, нужно учиться на достигнутых успехах, а не на вновь совершаемых ошибках.

Но теория остаётся теорией, в реальности ситуация, к сожалению, иная. В конце небольшого отступления хочу сказать слова благодарности всему коллективу Охотуправления, который был эффективной командой, за возможность интересной совместной работы, самовыражения, а также за поддержку, помощь, взаимопонимание, на которые всегда можно было рассчитывать.

В настоящее время уполномоченные органы в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов во всех регионах страны приступили к проведению процедуры оценки воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности по изъятию охотничьих ресурсов в предстоящий охотничий сезон. Данная статья подготовлена на основе практического опыта прохождения государственной экологической экспертизы и предназначена для специалистов уполномоченных органов государственной власти — разработчиков раздела (материалов) «Оценка воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности (ОВОС)». Надеемся, что приведённые детали и особенности процесса ОВОС помогут избежать ошибок, а в дальнейшем — замечаний экспертных комиссий, помогут успешно пройти процедуру государственной экологической экспертизы.

Материалы, обосновывающие лимиты и квоты добычи охотничьих ресурсов в субъекте Российской Федерации в предстоящий охотничий сезон, относятся к числу объектов государственной экологической экспертизы [1, 2].

Необходимость подготовки отдельного раздела «Оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности» в составе указанных материалов продиктована требованием статьи 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 года №174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Непредставление указанного раздела в составе представляемой документации является основанием для отказа в проведении государственной экологической экспертизы. Нарушение процедуры ОВОС неминуемо повлечет за собой выдачу отрицательного заключения на материалы, обосновывающие лимиты и квоты добычи охотничьих ресурсов в предстоящий охотничий сезон, экспертной комиссией государственной экологической экспертизы.

Прежде всего, необходимо разъяснить, что же представляет процедура оценки воздействия планируемой хозяйственной и иной деятельности. Процедура ОВОС пришла в Россию из-за рубежа. Промышленно развитые страны, столкнувшиеся с проблемой ухудшения состояния окружающей среды, были вынуждены начать разработку методики и системы экспертиз. Процедура ОВОС предшествовала появлению экологической экспертизы в зарубежных странах, и, по существу, явилась ее прообразом. Впервые ОВОС была проведена более 40 лет назад в Югославии (1969), затем в − США (Мартемьянова, 2000). Но именно в Соединенных Штатах Америки был выработан действующий механизм предотвращения любых негативных воздействий на окружающую среду от хозяйственной деятельности, а также связанных с ними возможных проявлений социальной напряженности. Американцы со свойственным им экономическим прагматизмом, четко определили для себя, что экономически более выгодно предупредить возможные негативные последствия, чем исправлять их в последствии. Именно поэтому было установлено, что инициатор любой хозяйственной деятельности должен еще на стадии принятия решения о ее реализации спрогнозировать, оценить, а при необходимости ограничить возможное негативное воздействие на окружающую среду с учетом общественного мнения.

Опыт использования процедуры ОВОС в США повлек благоприятные последствия для защиты окружающей среды, сократив негативные воздействия от реализации недостаточно продуманных и обоснованных решений в хозяйственной деятельности. В целом необходимо отметить исключительно важную роль применения процедуры ОВОС в США, так как четкая и простая методология ее проведения заслужила признание и быстро распространилась во многих странах, в том числе и в России (с 1991 года) [3].

Состав и содержание материалов ОВОС установлены требованиями Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (далее — Положение об ОВОС) [4]. Материалы (раздел) ОВОС представляют собой комплект документации, подготовленный при проведении оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Основные этапы подготовки и проведения процедуры ОВОС понятны и не нуждаются в комментариях. Не вызывает затруднений и написание основных подразделов ОВОС. На основе сложившейся практики можно порекомендовать представлять в них выжимку из наиболее значимых фактов, содержащихся в документе об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов в субъекте Российской Федерации.

Основные сложности при проведении процедуры ОВОС, в основном, возникают в двух основополагающих моментах. Во-первых, на сегодняшний день существующие методики подготовки ОВОС разработаны и утверждены для промышленных объектов, чья деятельность потенциально может оказывать негативное влияние на окружающую среду. Такие методики включают, в частности, расчет ущербов, рисков и т.п. Однако, специфика охотничьего хозяйства исключает возможность использования подобных методик.

Второй момент связан с проведением общественного обсуждения в регламентированном порядке и сроках, так как несоблюдение таковых может стать основанием для отказа в положительном заключении государственной экологической экспертизы.

1. Главная задача ОВОС оценить потенциальное воздействие намечаемых хозяйственных решений на компоненты окружающей среды. В связи с отсутствием четких и определенных для оценки и прогноза воздействия намечаемой деятельности на эксплуатируемые популяции охотничьих видов животных критериев и норм, в том числе количественных, рекомендуем использовать метод экспертных оценок. Данный метод позволяет определить пограничные параметры воздействия (Дьяконов и др., 2005). В качестве такого метода в подразделе «Оценка и прогноз воздействия на эксплуатируемые популяции охотничьих видов животных (квотируемых диких копытных) по основному варианту проектных решений» предлагаем использовать методику, предложенную А.А. Данилкиным в монографии «Дикие копытные в охотничьем хозяйстве» (2003) [5]. Данная методика проста, понятна и доступна в качестве «экспресс-метода» экспертной оценки.

При решении вопросов нормирования добычи диких копытных самым важным критерием является определение и оценка ежегодной совокупной смертности животных. Теоретическая норма добычи должна быть равна скорости роста популяции в начале зимы, т.е. величине пополнения, но фактически она должна быть значительно меньше, поскольку одновременно с отстрелом животные гибнут от браконьеров и хищников. Указанная методика позволяет определять ежегодную совокупную смертность путем расчета суммы лицензионной добычи животных, потерь от волка и возможной доли (%) изъятия браконьерами.

При отсутствии крупных хищников, исключении браконьерства и оставления подранков уровень лицензионной добычи в «стабильной» популяции не должен превышать 20-25% от учетной численности, а с учетом всех потерь – 10-15%, что соответствует типичному для нашего региона уровню годичного прироста населения в лучшие годы (равному 14%) [5].

Несложный расчет и соотнесение его результатов с уровнем «допустимой» добычи в «стабильной» популяции позволяет делать прогнозы об изменении запасов охотничьих ресурсов при реализации проектируемых квот и лимитов их добычи на территории субъекта РФ.

2. Одним из самых сложных, а скорее трудоемких процессов ОВОС, является проведение информирования и обеспечение участия общественности в общественных обсуждениях материалов, обосновывающих лимиты и квоты добычи охотничьих ресурсов в субъекте Российской Федерации в предстоящий охотничий сезон. Порядок проведения информирования и самих общественных обсуждений регламентируется Положением об ОВОС [4]. Общественные обсуждения — комплекс мероприятий, направленных на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия.

Любое общественное обсуждение начинается с информирования общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду, которое проводится инициатором деятельности — уполномоченным органом в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов. В связи с тем, что данные материалы готовятся ежегодно, нет необходимости в их предварительной оценке. Поэтому информирование начинается с этапа составления технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду. Затем вновь организуется, но уже на этапе предварительного варианта материалов оценки воздействия на окружающую среду.

Каждый из этих этапов начинается с публикации объявления о проведении общественных обсуждений. Требования к тесту объявления подробно изложены в Положении об ОВОС. Объявления публикуются не менее чем за 30 дней до составления итогового протокола в печатных изданиях регионального и местного уровней, а именно:

— регионального уровня – официальное печатное издание, учредителем которой является высший орган исполнительной власти регионального уровня;

— местного уровня – официальное печатное издание, учредителем которого является администрация муниципального района.

Таким образом, для того чтобы успеть к установленному сроку подачи на государственную экологическую экспертизу материалов, обосновывающих квоты и лимиты добычи охотничьих ресурсов (до 1 мая), первое информационное объявление необходимо публиковать в газетах в феврале текущего года.

Перед началом организации публикаций необходимо уточнить список официальных изданий, учредителем которого является администрации муниципальных районов. Это очень важные сведения, к примеру, на территории Курганской области издается 23 районных и 1 городское периодическое печатное издание. Данные газеты — это государственные периодические издания, соучредителем которых является региональный Комитет по печати и средствам массовой информации. Муниципальными периодическими печатными изданиями являются только две газеты — Каргапольская районная газета и городская газета «Курган и курганцы». Поэтому отсчет тридцатидневного срока начинается от даты опубликования информации только в этих двух газетах и областной газете. К сожалению, на практике организовать одновременный выход объявлений в газетах всех муниципальных районах области не представляется возможным. Фактически разброс между выходом объявлений в разных муниципальных образованиях составляет 2 – 3 недели, при этом срок подготовки обосновывающих материалов и подачи их на государственную экологическую экспертизу ограничен [6].

Объявление подается от лица заказчика государственной экологической экспертизы, т.е. той организации, которая будет оплачивать проведение государственной экологической экспертизы. Важно, чтобы название организации было полным, официальным. Несоответствие этому требованию является основанием для отказа в проведении экспертизы и возвращения материалов для доработки. В нашем случае заказчиком экспертизы выступает управление по охране и использованию животного мира, которое до экспертизы является одновременно заказчиком и исполнителем ОВОС.

Еще один важный момент — выбор формы общественных обсуждений. Общественные обсуждения могут проводиться в форме слушаний либо в форме опроса. Обсуждения в форме слушаний предусматривают презентацию и обсуждение материалов непосредственно с приглашенной аудиторией. Порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействия заинтересованной общественности.

Выбор формы общественных обсуждений происходит на стадии составления Технического задания. Для материалов, обосновывающих лимиты и квоты добычи охотничьих ресурсов, наиболее оптимальной формой общественного обсуждения является опрос, в котором могут принять участие все заинтересованные граждане и общественные организации.

В качестве обоснования выбранной формы принимаются во внимание следующие факты:

— степень экологической опасности намечаемой деятельности оценивается как допустимая, в связи с тем, что квоты изъятия охотничьих ресурсов для каждого охотничьего угодья устанавливаются в строгом соответствии с нормативами допустимого изъятия на основании данных о численности охотничьих ресурсов (приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 апреля 2010 года № 138 «Об утверждении нормативов допустимого изъятия охотничьих ресурсов и нормативов численности охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях»);

— незначительный фактор неопределенности. Фактор неопределенности сведен к минимуму, благодаря осуществляемому постоянному контролю за соблюдением изъятия охотничьих животных в пределах установленных лимитов и квот уполномоченным органом в сфере охраны и использования охотничьих ресурсов;

— узкий круг заинтересованной общественности. Круг заинтересованной общественности ограничивается электоратом охотников-любителей и действующих охотпользователей.

Обсуждения в форме опроса подразумевают организацию доступа общественности к материалам и прием замечаний и предложений в течение 30-дневного срока с самой поздней даты публикации объявления в региональной и районных газетах. Так, например, объявления вышли 14, 18, 26 марта, срок окончания обсуждений устанавливается по истечению 30 дней от самой поздней публикации (26 марта). В течение всего срока обсуждения замечания и предложения от общественности принимаются и документируются в журнале регистрации обращений граждан и общественных организаций. Данные замечания и предложения обязательно учитываются, как при составлении технического задания, так и при разработке (доработке) материалов ОВОС, затем в обязательном порядке отражаются в самих материалах ОВОС. Особое внимание обращаем на необходимость соблюдения тридцатидневного срока, а также всех последующих перечисленных моментов, в ином случае — материалы получат отрицательное заключение государственной экологической экспертизы. Чтобы замечания общественности были адекватны и корректны, инициатором деятельности обеспечивается открытый доступ к материалам. Для этого их можно разместить на официальном сайте заказчика (исполнителя) ОВОС, указав в объявлении электронный адрес их размещения.

Что собой представляет журнал регистрации обращений граждан и общественных организаций? Журнал обращений регистрации граждан и общественных организаций – это обычная школьная тетрадь, прошнурованная и скрепленная печатью. Название, которое должно быть написано на обложке – «Журнал регистрации обращений граждан и общественных организаций (объединений) по обсуждению материалов, обосновывающих лимиты и квоты добычи охотничьих ресурсов в Х — субъекте Российской Федерации в предстоящий охотничий сезон». Страницы в тетради нумеруются и разлиновываются на 5 колонок: порядковый номер (подписывающегося), дата, ФИО или название обратившейся общественной организации, содержание замечаний или предложений, подпись ответственного лица, принявшего обращение. По истечении срока обсуждений сразу под последним отзывом ставится дата, пишется «Обсуждение закончено», ставится подпись ответственного лица (с расшифровкой).

Результаты двух этапов процесса оценки воздействия оформляются протоколами, в которых фиксируются основные вопросы обсуждения, а также разногласия между общественностью и заказчиком (если таковые имели место). Протоколы проведения общественных обсуждений технического задания и предварительного варианта ОВОС входят, в качестве приложений, в состав материалов окончательного варианта ОВОС. В итоге на государственную экологическую экспертизу необходимо представить следующие материалы общественных обсуждений:

— объявления о проведении общественных обсуждений в региональном и районных печатных изданиях;

— журнал регистрации обращений граждан и общественных организаций;

— итоговые протоколы общественных обсуждений.

Нужно помнить, что имея право знать, но, не имея реальной возможности получить необходимую информацию, общественность часто оказывается в оппозиции по отношению к инициатору деятельности — уполномоченному органу [7]. Обеспечение участия общественности в подготовке и обсуждении материалов ОВОС деятельности является одним из основных принципов оценки воздействия на окружающую среду.

Несмотря на то, что Положение об ОВОС действует с 2000 года, до сегодняшнего дня остаётся много нерешенных вопросов, которые связаны, как с целесообразностью проведения в полном объеме всех этапов оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности по добыче охотничьих животных в проектируемых объемах, так и с неопределенностью в методиках предварительной оценки воздействия на эксплуатируемые популяции охотничьих ресурсов, в определении видов возможных негативных воздействий при её реализации на иные компоненты окружающей среды, подлежащих оценке.

В качестве примера предлагаем региональные материалы окончательного варианта оценки воздействия на окружающую среду планируемой деятельности по добыче охотничьих ресурсов на территории Курганской области в период с 1 августа 2016 года до 1 августа 2017 года (ОВОС). Ссылка на материалы здесь.

Источники:

1. Федеральный закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире». «Собрание законодательства РФ», № 17, 24.04.1995 — ст. 20.

2. Федеральный закон от 23.11.1995 г. №174-ФЗ «Об экологической экспертизе». «Собрание законодательства РФ», № 48, 27.11.1995. Ст. 12.

3. Головина Ю.Ю. От истории развития процедуры ОВОС к необходимости разработки методологии оценки воздействия нефтегазодобычи на морские арктические экосистемы. Вестник МГТУ, том 9, стр. 478-485.

4. Приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000 г. № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. «Российская газета», N 170, 01.09.2000.

5. Данилкин А.А. Дикие копытные в охотничьем хозяйстве (основы управления ресурсами). М.: ГЕОС, 2006. Стр. 310-311.

7. Методические рекомендации по организации и проведению общественных обсуждений объектов экологической экспертизы. М.: ООУ «Общественный институт экологической экспертизы», 2006. Стр. 21.